镇江公立医院改革重提产权 “出资人制度”新探

　　江苏省惟一的公立医院改革试点城市镇江，率先抛出一份涉及产权的医改实施意见。具体实施方案本周即将出台。

　　“股份制加集团化”、“出资人制度”、“理事会领导下的院长负责制”等构想，已被江苏省卫生厅正面评价。

　　9月2日，镇江召开深化医药卫生体制改革工作会议。镇江市市长刘捍东高调发表动员讲话称，把公立医院办好就是最大的公益性，镇江医改“不唯上，不唯书，唯好唯实”。

　　股份制加集团化

　　尚未破题的公立医院改革是各地新医改方案的重头戏。新医改启动之前，有过一轮产权改革的热潮，但此后市场化的改革方向引发争议。目前，镇江市构想是“股份制加集团化”。

　　镇江市委、市府关于深化医药卫生体制改革的七大类20条实施意见中，在“公立医院改革试点”部分明确，积极鼓励社会资本参与公立医院改革，市区非专科类的二级医院采取兼并、托管、股份制等形式进行改革，鼓励三级医院通过双向选择，组建紧密型医疗集团。

　　“股份制解决医院活力不够的问题，集团化解决医院布局不顺的问题”，镇江市深化医改联席会议主任、常务副市长陈照煌表示。

　　镇江打算实行的股份制，全称应为“政府控股的股份制”，它也是陈照煌早年实践。上世纪90年代，陈在主政江苏南通下辖的通州市期间，就通过引入民营企业对县医院进行股份制改造，其中企业占股45%，医疗骨干占股25%，政府掌握的30%股权则为“金股”，享有否决权。

　　两年后，原来排名落后的县医院在六县市中跃居第四，单位病床费用最低，而医疗骨干的年收入达10万以上。

　　常务副市长陈照煌在思考的问题是：从所有制上说，公立医院应为“人人所有”，但其实现形式如何？“政府控股的股份制医院，是不是公立医院？”

　　今年8月，陈照煌将这一问题抛给了前来调研的江苏省卫生厅厅长郭兴华。后者略加思索后回答：“可以这么认为”。

　　在股份制改革的基础上，镇江市提出组建的医疗集团，一开始就指向“紧密型”。五年之前，江苏省就出现了由大型三甲医院牵头、联合挂牌的松散型医疗集团，此次镇江市的要求更进一步，由市区的两家三甲——康复医院和江滨医院各自牵头，自由选择二级医院乃至社区医疗卫生机构，跨区纵向整合，打通一、二、三级医院之间的转诊通道。

　　“这种跨区整合，比上海的三级医疗卫生联合体更为先进”，一位参与医改方案设计的镇江市府人士告诉记者，上海提出以区域为基础来进行整合，有可能在客观上强调地域分隔从而弱化竞争，而镇江市的跨区整合方案，则鼓励两大医疗集团之间充分竞争。

　　镇江市市长刘捍东是医院产权改革的坚定支持者，他对组建医疗集团的设想更为开放：鼓励辖市区的医院去外地加入医疗集团；鼓励市区三级医院去海外整合医疗资源乃至投资资源；鼓励医院与科研机构、药品体系整合形成医疗集团。

　　出资人制度新探

　　镇江市把公立医院的改革目标概括为解决两大问题：理顺医院的外部管理体制和内部管理体制，简单清晰是统一的原则。

　　根据市委市府的意见，镇江将建立医疗卫生系统出资人制度；由市府委托卫生主管部门履行出资人职责，与医院建立明确规范的产权关系，所有权由出资人行使，经营权由医院法人行使。

　　目前，医院出资人制度不外乎两种形式，一是建立医疗卫生系统的国有投资公司，以上海申康为代表（2005年9月，上海成立申康医院管理中心，此后市属医院业务管理都移交至此）；另一种就是以无锡“管办分离”为代表的委托制。

　　镇江卫生系统的一名管理者称，虽然申康的“医疗国资委”模式颇得卫生部的认同，但业界仍对之存有与卫生行政主管部门“政政不分”的隐忧。而无锡的改革由于未能清晰划分卫生局和医院管理中心的职能，也存在“政事不分”问题。

　　此次江苏省深化医改的实施意见明确，“不再另设机构和管理体系”，据此镇江市提出，由市卫生局内设不同处室分别履行全行业监管和出资人办医的职责。具体实现方式是，由医院单独成立的理事会或以集团形式成立的理事会，代表出资人行使医院的重大事项决策权。

　　常务副市长陈照煌介绍，医院理事会将由政府相关部门、医院法人、医院职工、社区居民代表及有关专家组成，实行理事会领导下的院长负责制。希望这一模式使出资人职能落到实处。

　　为此镇江医院管理体制上将配套改革，取消医疗机构行政级别，在管理层中推行职员制。医院原有领导干部的行政级别和工资标准实行档案管理，院长由医院理事会决定和任命，院长的薪酬与医院综合绩效考核挂钩。

　　院长拥有医院的经营和人事管理权限。“下一步我们将继续放权，副院长的人选也可以由院长提名”，刘捍东说。

　　公立医院补偿问题

　　对于难点——公立医院补偿问题，镇江市的医改实施意见“一笔带过”：逐步取消药品加成，医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决；在常务副市长陈照煌讲话里，则表述为“通过调整服务收费和政府补助进行补偿”。

　　“如果收取药事服务费，可能带来诸多影响”，上述参与医改方案设计的镇江市府人士说，本周将要出台的公立医院改革实施方案，将鼓励对此作进一步探索。

　　“就算医院开的药都不收钱，白送给患者，政府也买得起单”，市长刘捍东算账称：镇江全大市所有医院一年的总收入在15亿元左右，假设平均药占比为50%，药品收入就是7.5亿；而今年光给义务教育阶段的教师补足（与政府公务员的）工资差价，镇江市就拿出了近6亿元。

　　但医改的目的不是让政府把医院养起来，镇江市市长刘捍东指出，镇江的目标是建立一个“基本医疗政府保障，增值服务个人买单”的健全高效的医疗卫生服务体系。“比如大病治疗，在医保支付的基础上，再增加一块商业保险，镇江人看大病就不用愁了。”

　　“一些改革措施，可能并不完全符合上面的设想”，一位不愿意透露姓名的镇江市政府官员说，但只要镇江做出成绩，相信会得到认可。

　　从2009年到2012年，是公立医院改革的试点期。作为江苏省惟一的公立医院改革试点城市，镇江把时间表提前到了2010年。陈照煌说，镇江公立医院改革的具体实施方案本周即将出台。

　　镇江正在申请成为公立医院改革的国家级试点城市，目前已通过江苏省政府向卫生部递交了报告。